Prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy
Kategoria: Prawo cywilne
Tematyka: Trybunał Konstytucyjny, zwrot nieruchomości, Skarb Państwa, umowa, wywłaszczenie, ochrona własności, interesy majątkowe, rokowania, konstytucja
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączający prawo poprzedniego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, jest niezgodny z Konstytucją RP. Sprawa dotyczyła zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, której przeznaczenie nie zostało zrealizowane zgodnie z celem nabycia. Wojewoda oraz WSA uznali, że nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a NSA uchylił decyzje organów. TK podkreślił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cel publiczny i za odszkodowaniem.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2147; dalej jako: GospNierU) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 GospNierU, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Spadkobiercy poprzedniej właścicielki nieruchomości zwrócili się do Starosty Ż. o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa od ich spadkodawczyni, argumentując, że nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem nabycia. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w 1999 r. na podstawie umowy sprzedaży. W akcie notarialnym zawarte zostało oświadczenie przedstawiciela Skarbu Państwa, że nabywana nieruchomość przeznaczona miała być pod budowę dojazdów do przeprawy mostowej. Wkrótce nieruchomość została podzielona na dwie działki, z których jedna była usytuowana poza pasem drogowym i została sprzedana przez Skarb Państwa osobie fizycznej. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, Starosta Ż. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości. Nieruchomość, której dotyczył wniosek, nie została wywłaszczona, lecz wykupiona przez Skarb Państwa. Zgodnie z art. 216 GospNierU, przepisy o zwrocie stosuje się odpowiednio tylko do tych nieruchomości, które zostały przejęte lub nabyte na podstawie nieobowiązujących już ustaw wskazanych w tym przepisie. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w GospNierU wyznaczają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216. Pojęcie „wywłaszczonej nieruchomości” obejmuje wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyli prawo rzeczowe na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Zbycie nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej dobrowolnie zawartej między właścicielką a Skarbem Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w GospNierU co prawda nie ma unormowania, które expressis verbis zrównywałoby wywłaszczenie ze skutkami umowy cywilnoprawnej przenoszącej na podmiot publiczny prawo rzeczowe do nieruchomości w związku z koniecznością realizacji celów publicznych. Jednak ograniczenie się do wykładni językowej art. 136 GospNierU prowadziłoby do dyskryminacji niektórych podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości ze względu na to, że dobrowolnie zgodzili się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Ponadto oznaczałoby to, że działania organów władzy publicznej, podjęte po uzyskaniu prawa do nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne, pozostałyby w zasadzie poza jakimkolwiek nadzorem. Odwołując się do dyrektyw wykładni celowościowej, systemowej oraz logicznej, a także mając na względzie unormowania konstytucyjne odnoszące się do ochrony własności i równego traktowania, WSA w Gliwicach doszedł do wniosku, że art. 136 GospNierU znajduje zastosowanie także w sytuacji, gdy przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. Stwierdził, że z art. 136 ust. 3 w zw. art. 216 GospNierU jednoznacznie wynika, iż nabycie nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych w drodze umowy będącej skutkiem rokowań, o których mowa w art. 114 GospNierU, nie stanowi wywłaszczenia uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Zdaniem NSA, nie było dostatecznego uzasadnienia, by odstąpić od wyników wykładni językowej tych przepisów. Zaproponowana przez WSA w Gliwicach wykładnia była zresztą niezgodna też z regułami interpretacji systemowej. Po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej TK uznał, że pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, w przypadkach, gdy nieruchomość ta została zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej podczas rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jest niezgodne z Konstytucją RP. W uzasadnieniu wskazano na konieczność uwzględnienia okoliczności, w jakich dochodzi do zawarcia takiej umowy. Rokowania, przewidziane w art. 114 ust. 1 GospNierU, stanowią obligatoryjny etap poprzedzający wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W świetle art. 112 ust. 3 in fine GospNierU, wydanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu możliwe jest dopiero wtedy, gdy prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze umowy. O zainicjowaniu rokowań decyduje wyłącznie organ administracji, przy czym bezskuteczny upływ 2- miesięcznego terminu na zawarcie umowy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Podczas rokowań dotychczasowy właściciel nieruchomości działa z pełną świadomością, że w razie odmowy zawarcia umowy organ administracji i tak wyda decyzję o wywłaszczeniu. Zdaniem TK, nie sposób w takich okolicznościach mówić o równorzędności stron rokowań czy o swobodzie kształtowania treści przyszłej umowy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. W każdym przypadku, gdy cel publiczny uzasadniający przymusowe przejęcie własności prywatnej ulega dezaktualizacji albo okazuje się być fikcyjny, aktualizuje się obowiązek uruchomienia procedur służących odwróceniu skutków przymusowego przejęcia własności prywatnej. Trybunał Konstytucyjny podzielił zarzuty dotyczące nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony interesów majątkowych tych byłych właścicieli, którzy zgodzili się na zawarcie umowy w toku rokowań przed wywłaszczeniowych, oraz tych byłych właścicieli, którzy odmówili polubownego załatwienia sprawy, przez co organy władzy publicznej były zmuszone do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W obu przypadkach chodzi bowiem w istocie o to samo, mianowicie o przejście na podmiot publiczny, tak naprawdę wbrew woli i bez inicjatywy poprzedniego właściciela, własności nieruchomości, która jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego. Cechą prawnie doniosłą (relewantną), wspólną obu kategoriom poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców), jest utrata prawa własności nieruchomości, co do której organy władzy publicznej zdecydowały, że będzie ona przeznaczona na cel publiczny. Trybunał Kontytucyjny podkreślił, że zachodzi nieuzasadnione zróżnicowanie poziomu ochrony poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców), którzy nieruchomość zbyli w drodze umowy w wyniku rokowań prowadzonych na podstawie przepisów GospNierU, i poziomu ochrony poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców), którzy w ten sam sposób przenieśli własność nieruchomości niezbędnej z uwagi na cel publiczny, tyle tylko że w okresie obowiązywania regulacji wcześniejszych niż GospNierU. Wyrok TK z 12.12.2017 r., SK 39/15
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pozbawienie byłych właścicieli możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy jest niezgodne z Konstytucją RP. Konieczne jest uwzględnienie okoliczności zawarcia umowy oraz zapewnienie ochrony interesów majątkowych poprzednich właścicieli. TK podkreślił, że nieuzasadnione jest zróżnicowanie ochrony tych, którzy zgodzili się na umowę w toku rokowań, i tych, którzy odmówili, gdyż w obu przypadkach chodzi o przejście własności na podmiot publiczny wbrew woli poprzedniego właściciela.