Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(t. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2147; dalej jako: GospNierU) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania
przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa
lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 GospNierU, gdy
nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2
w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Spadkobiercy poprzedniej właścicielki nieruchomości zwrócili się do Starosty Ż. o zwrot nieruchomości nabytej przez
Skarb Państwa od ich spadkodawczyni, argumentując, że nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie
z celem nabycia. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w 1999 r. na podstawie umowy
sprzedaży. W akcie notarialnym zawarte zostało oświadczenie przedstawiciela Skarbu Państwa, że nabywana
nieruchomość przeznaczona miała być pod budowę dojazdów do przeprawy mostowej. Wkrótce nieruchomość
została podzielona na dwie działki, z których jedna była usytuowana poza pasem drogowym i została sprzedana
przez Skarb Państwa osobie fizycznej.
Po rozpoznaniu wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, Starosta Ż. umorzył postępowanie jako
bezprzedmiotowe. Stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości.
Nieruchomość, której dotyczył wniosek, nie została wywłaszczona, lecz wykupiona przez Skarb Państwa. Zgodnie
z art. 216 GospNierU, przepisy o zwrocie stosuje się odpowiednio tylko do tych nieruchomości, które zostały przejęte
lub nabyte na podstawie nieobowiązujących już ustaw wskazanych w tym przepisie.
Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na
zasadach określonych w GospNierU wyznaczają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216. Pojęcie „wywłaszczonej
nieruchomości” obejmuje wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu
terytorialnego nabyli prawo rzeczowe na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Zbycie
nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej dobrowolnie zawartej między właścicielką a Skarbem
Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu orzeczenia
wskazał, że w GospNierU co prawda nie ma unormowania, które expressis verbis zrównywałoby wywłaszczenie ze
skutkami umowy cywilnoprawnej przenoszącej na podmiot publiczny prawo rzeczowe do nieruchomości w związku
z koniecznością realizacji celów publicznych. Jednak ograniczenie się do wykładni językowej art. 136 GospNierU
prowadziłoby do dyskryminacji niektórych podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości ze względu na to, że
dobrowolnie zgodzili się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Ponadto oznaczałoby to,
że działania organów władzy publicznej, podjęte po uzyskaniu prawa do nieruchomości przeznaczonej na cele
publiczne, pozostałyby w zasadzie poza jakimkolwiek nadzorem. Odwołując się do dyrektyw wykładni celowościowej,
systemowej oraz logicznej, a także mając na względzie unormowania konstytucyjne odnoszące się do ochrony
własności i równego traktowania, WSA w Gliwicach doszedł do wniosku, że art. 136 GospNierU znajduje
zastosowanie także w sytuacji, gdy przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych
nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. Stwierdził, że z art. 136 ust. 3 w zw. art.
216 GospNierU jednoznacznie wynika, iż nabycie nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych w drodze
umowy będącej skutkiem rokowań, o których mowa w art. 114 GospNierU, nie stanowi wywłaszczenia
uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Zdaniem NSA, nie było dostatecznego
uzasadnienia, by odstąpić od wyników wykładni językowej tych przepisów. Zaproponowana przez WSA w Gliwicach
wykładnia była zresztą niezgodna też z regułami interpretacji systemowej.
Po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej TK uznał, że pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców
możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego,
w przypadkach, gdy nieruchomość ta została zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego w drodze umowy zawartej podczas rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania
wywłaszczeniowego, jest niezgodne z Konstytucją RP. W uzasadnieniu wskazano na konieczność
uwzględnienia okoliczności, w jakich dochodzi do zawarcia takiej umowy. Rokowania, przewidziane w art.



114 ust. 1 GospNierU, stanowią obligatoryjny etap poprzedzający wszczęcie postępowania
wywłaszczeniowego. W świetle art. 112 ust. 3 in fine GospNierU, wydanie decyzji administracyjnej
o wywłaszczeniu możliwe jest dopiero wtedy, gdy prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze
umowy. O zainicjowaniu rokowań decyduje wyłącznie organ administracji, przy czym bezskuteczny upływ 2-
miesięcznego terminu na zawarcie umowy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Podczas rokowań
dotychczasowy właściciel nieruchomości działa z pełną świadomością, że w razie odmowy zawarcia umowy organ
administracji i tak wyda decyzję o wywłaszczeniu. Zdaniem TK, nie sposób w takich okolicznościach mówić
o równorzędności stron rokowań czy o swobodzie kształtowania treści przyszłej umowy.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na cel publiczny i za
słusznym odszkodowaniem. W każdym przypadku, gdy cel publiczny uzasadniający przymusowe przejęcie
własności prywatnej ulega dezaktualizacji albo okazuje się być fikcyjny, aktualizuje się obowiązek
uruchomienia procedur służących odwróceniu skutków przymusowego przejęcia własności prywatnej.
Trybunał Konstytucyjny podzielił zarzuty dotyczące nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony interesów majątkowych
tych byłych właścicieli, którzy zgodzili się na zawarcie umowy w toku rokowań przed wywłaszczeniowych, oraz tych
byłych właścicieli, którzy odmówili polubownego załatwienia sprawy, przez co organy władzy publicznej były
zmuszone do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W obu przypadkach chodzi bowiem w istocie o to
samo, mianowicie o przejście na podmiot publiczny, tak naprawdę wbrew woli i bez inicjatywy poprzedniego
właściciela, własności nieruchomości, która jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego. Cechą prawnie
doniosłą (relewantną), wspólną obu kategoriom poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców), jest utrata prawa
własności nieruchomości, co do której organy władzy publicznej zdecydowały, że będzie ona przeznaczona na cel
publiczny.
Trybunał Kontytucyjny podkreślił, że zachodzi nieuzasadnione zróżnicowanie poziomu ochrony poprzednich
właścicieli (lub ich spadkobierców), którzy nieruchomość zbyli w drodze umowy w wyniku rokowań prowadzonych na
podstawie przepisów GospNierU, i poziomu ochrony poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców), którzy w ten
sam sposób przenieśli własność nieruchomości niezbędnej z uwagi na cel publiczny, tyle tylko że w okresie
obowiązywania regulacji wcześniejszych niż GospNierU.
Wyrok TK z 12.12.2017 r., SK 39/15